中國(guó)首條PPP高速路簽約考量
杜濤
沒(méi)有先例可尋,中國(guó)首條PPP(政府和社會(huì)資本合作)高速公路是怎樣煉成的?
6月1日,總投資130億的興延高速公路正式協(xié)議簽約,這是北京市規(guī)劃建設(shè)的一條高速公路,連接北京市區(qū)與延慶縣,也是北京市延慶縣舉辦2019年世界園藝博覽會(huì)的重點(diǎn)配套工程。中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司研究中心處長(zhǎng)徐成彬?qū)?jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,興延高速項(xiàng)目基本上是借鑒軌道交通的方式,特別是北京地鐵四號(hào)線的模式。
“北京地鐵四號(hào)線創(chuàng)新的可行性缺口補(bǔ)貼、預(yù)測(cè)流量以及超額收益分配等模式,都給興延高速公路的建設(shè)提供一系列的參考作用?!贝笤雷稍?xún)總經(jīng)理金永祥說(shuō)。
三套方案
高速公路PPP模式此前沒(méi)有先例可尋。
早在這條公路興建之前,2014年底,北京市發(fā)改委、交通委以及財(cái)政局對(duì)未來(lái)高速公路的建設(shè)情況做了一個(gè)摸底分析,同時(shí)梳理了高速公路融資平臺(tái)的債務(wù)情況,結(jié)論是:未來(lái)5年間北京要修8條高速公路,而政府無(wú)力承擔(dān)這么多項(xiàng)目資金,因此經(jīng)各方討論最終由北京市政府給出政策——分五年為這8條高速公路各自提供25%的資本金,其他的需要自行籌集,經(jīng)測(cè)算北京市政府一年能拿出來(lái)的資本金總額是35億。
興延高速公路就是從這個(gè)資本金“池子”里嘗到甜頭的一條。該公路全長(zhǎng)42公里,其中山區(qū)段有24.4公里,大概有5.7公里的特長(zhǎng)隧道,預(yù)計(jì)投資140億。2015年3月,該公路開(kāi)始編制實(shí)施方案,歷時(shí)三個(gè)月,而操刀此次實(shí)施方案的是北京市交通委計(jì)劃發(fā)展處李飛。
李飛告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),由于是首次用PPP模式修建高速公路,我們做了三套方案進(jìn)行比較。方案一是政府承擔(dān)工程總投資的25%,再加上運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼后總出資40億,吸引社會(huì)資金100億,進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼;方案二是政府25%,再加上征地拆遷費(fèi)用以及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼;方案三是前期所有資本金投入都由政府去解決,包括前期能拿出來(lái)的25%,剩余資金交給融資平臺(tái),這是中國(guó)交通建設(shè)的傳統(tǒng)方案?!暗诙€(gè)方案之所以入選,是考慮到北京征地拆遷費(fèi)用非常高,而且不確定性也大,如果因?yàn)椴疬w困難導(dǎo)致整條公路無(wú)法開(kāi)通運(yùn)營(yíng),最終的投資可能遠(yuǎn)超初步批復(fù)的投資概算,而這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)讓社會(huì)投資人承擔(dān),有點(diǎn)過(guò)大?!崩铒w說(shuō),因此政府把征地拆遷的風(fēng)險(xiǎn)攬過(guò)來(lái),再有不足時(shí)可使用可行性缺口補(bǔ)貼,測(cè)算后比第一種方案增加了30億補(bǔ)貼。
最終操刀者北京市交通委選擇了方案一。
李飛的考慮是,一方面該方案嚴(yán)格執(zhí)行了25%的投資上限,緩解了當(dāng)期財(cái)政壓力,另一方面在政府和社會(huì)資本之間合理分配了風(fēng)險(xiǎn),落實(shí)了政府剝離融資平臺(tái)和債務(wù)的精神,因?yàn)檫@種操作實(shí)際上把項(xiàng)目的債務(wù)劃給了項(xiàng)目公司?!暗欠桨敢挥袀€(gè)缺點(diǎn),運(yùn)營(yíng)期的補(bǔ)貼較多,測(cè)算下來(lái)政府可能一年要拿5到7個(gè)億的初始資金?!崩铒w說(shuō),高速公路主要的難點(diǎn)在建設(shè),運(yùn)營(yíng)相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)簡(jiǎn)單一些,所以我們認(rèn)為會(huì)有更多的潛在投資人來(lái)看中這些項(xiàng)目,充分競(jìng)爭(zhēng)。
而對(duì)于方案而,李飛認(rèn)為蘇雖然政府承擔(dān)了征地拆遷費(fèi)用,在一定程度上緩解了當(dāng)期財(cái)政壓力,也重新分配了風(fēng)險(xiǎn),但不足之處在于除了25%的資本金外,額外增加30個(gè)億的資金需求,北京市政府不太可能完全滿足;同時(shí),政府建設(shè)期的投資壓力相對(duì)較大,而且既然已經(jīng)承擔(dān)了70億——相當(dāng)于預(yù)算總投資的一半,不如政府完全自己做。